Prijedlog mijera Udruge upućen predsjedniku Vlade RH

08.05.2012.

Udruga geodetsko geoinformatičke struke obratila se dopisom predsjedniku Vlade RH Zoranu Milanoviću s prijedlogom mjera, a vezano uz nesređene zemljišne evidencija i druge registre, koji se ne rješavaju već dugi niz godina. Stav je Udruge da su to pitanja koja svakodnevno i kontinuirano nanose ogromne štete društvu i državi.
PRIJEDLOZI HUP – UDRUGE GEODETSKO GEOINFORMATIČKE STRUKE
Potrebno je:
  • Izraditi i pokrenuti Nacionalni program sređivanja zemljišnih evidencija, prvenstveno kroz postupke katastarskih izmjera, ali i druge geodetske te upravno-pravne i pravne postupke.
  • Izraditi i pokrenuti Program konsolidacije poljoprivrednog zemljišta kroz postupke komasacije.
  • Izraditi i pokrenuti Program sređivanja evidencija državne imovine (nekretnine, državno poljoprivredno zemljište, prometnice, vodno i pomorsko dobro, zaštićena područja i dr.).
  • Pokrenuti izradu Katastra zgrada Republike Hrvatske.
TKO I KAKO

  • Ministarstvo pravosuđa i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, odnosno Državna geodetska uprava moraju pronaći kadrovska, organizacijska i operativna rješenja za ubrzavanje postupaka katastarske izmjere, posebice postupaka izlaganja na javni uvid i obnove zemljišne knjige te po potrebi izvršiti nužne promjene u zakonskoj regulativi.
  • Ministarstvo poljoprivrede mora izraditi novi Zakon o komasaciji, jer je njegovo donošenje preduvjet za program konsolidacije poljoprivrednog zemljišta.
  • Ministarstvo pravosuđa i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja (odnosno Državna geodetska uprava), zajedno s drugim resornim ministarstvima, nadležnim ustanovama i agencijama, moraju pronaći kadrovska, organizacijska i operativna rješenja za ubrzano evidentiranje (uknjižbu) sve državne imovine kroz geodetske i upravno-pravne postupke, te rješavanje imovinsko-pravnih nesukladnosti.
  • Jedinice lokalne samouprave moraju, kroz zakonske propise, dobiti obvezu izrade katastra zgrada prema tehničkim specifikacijama i uz ovjeru Državne geodetske uprave.
ZAŠTO

• Sređivanje zemljišnih evidencija

O stanju u zemljišnim evidencijama u Republici Hrvatskoj naša je Udruga u suradnji s Hrvatskom komorom ovlaštenih inženjera geodezije izradila publikaciju „Točne zemljišne evidencije – osnovni preduvjet razvoja RH“ koju smo pred nešto manje od godinu dana predstavili na konferenciji za novinstvo u HUP-u. Glavni naglasak u tom dokumentu dajemo na neusklađenost podataka zemljišne knjige i katastra, međusobno, te sa stvarnim stanjem na terenu. Pogrešno je vjerovanje nekih da su zemljišne knjige sređene pukim prepisivanjem u digitalni oblik. Veća dostupnost (putem Interneta), bolje mogućnosti manipulacije, pretrage i analize podataka ne čine podatke točnijima. Činjenica je da se oko 70% podataka zemljišne knjige i katastra osniva na katastarskim izmjerama iz 19. stoljeća te da zbog tehničkih, povijesnih, političkih i drugih okolnosti podaci koji se nalaze u tim registrima ne odgovaraju stvarnom stanju na terenu. Međusobno usklađivanje registara (katastra i zemljišne knjige) nije rješenje ako se nema podlogu u stvarnom stanju na terenu. Na ljestvici „Doing Business“ od 180 zemalja svijeta (gdje Hrvatska drži ukupno 80. mjesto), Hrvatska je na 102. mjestu u kategoriji „Upis vlasništva“ (161. u „vrijeme potrebno za uknjižbu“). Azerbajdžan, zemlja koja se u posljednje vrijeme ističe kao zemlja brzog gospodarskog razvoja je u ukupnom poretku nešto bolja od Hrvatske - 66., ali je u kategoriji „Upis vlasništva“ 9., što je veoma indikativno.
Postoje različita rješenja kojima se stanje zemljišnih evidencija može donekle popraviti, približno uskladiti podatke katastra i zemljišne knjige, međusobno i sa stvarnim stanjem na terenu. Međutim, kao što je Zakonom o zemljišnim knjigama propisano da se zemljišna knjiga uspostavlja na osnovi podataka katastarske izmjere, tako je i za sređivanje stanja zemljišnih evidencija na većem području RH nužno provesti nove katastarske izmjere.

Pozitivni efekti

Sređivanje zemljišnih evidencija ima mnogobrojne pozitivne učinke i efekte na jedinice lokalne samouprave, gospodarstvo, poljoprivredu, prostorno uređenje i društvo u cjelini. Činjenica je da većina investicija u RH zapinje na rješavanju imovinsko-pravnih pitanja, što je najčešće produkt neurednih zemljišnih evidencija. I domaći i strani investitori gube vrijeme i novac čekajući na rješavanje imovinsko-pravnih zavrzlama, koje često završavaju dugogodišnjim sudskim sporovima, a ne rijetko i povlačenjem investitora, odnosno odlaskom u druge zemlje u regiji. O tome su više puta javno govorili i razni strani dužnosnici (Foley, Van Doren, Merkel) ali nije bilo značajnijeg odjeka.
Slična je situacija i s povlačenjem sredstava iz predpristupnih (sutra strukturnih) fondova EU, čija je neiskorištenost u velikom broju slučajeva izravna posljedica nesređenih imovinsko-pravnih odnosa. Mnoge jedinice lokalne samouprave podnijele su aplikacije za IPARD sredstva za obnovu nerazvrstanih cesta, međutim kako te ceste nisu provedene u zemljišnim evidencijama, njihove aplikacije su redom odbijene.
Uvođenje poreza na imovinu (nekretnine) s pozicije pravičnosti, biti će moguće samo na osnovi točnih i pouzdanih zemljišnih registara. Sređivanje zemljišnih evidencija omogućiti će nesmetano provođenje pojedinih zakona donesenih u posljednjih nekoliko godina, koji su neprovedivi bez sređenih zemljišnih registara.
U spomenutoj publikaciji naša Udruga ističe probleme zemljišnih evidencija s najvećim prioritetom, daje prijedloge za njihovo rješavanja, kao i očekivane rezultate. Uvjereni smo da bi rješavanje ovih pitanja dalo značajan prilog reformama Vlade RH i gospodarskom i svekolikom drugom oporavku Republike Hrvatske.

Interes lokalne samouprave

Mnogobrojne jedinice lokalne samouprave iskazuju veliki interes za provođenje katastarskih izmjera na svom području, što je kroz programe kreditiranja prihvatio i HBOR, a gotovo u pravilu se financijski teret prenosi s jedinice lokalne samouprave na imatelje prava na nekretninama, koji se uključuju u sufinanciranje. Stava smo da bi se za jedinice lokalne samouprave koje u sufinanciranje katastarskih izmjera uključuju imatelje prava na nekretninama (što je zakonski dozvoljeno) trebao povećati zakonski limit zaduženosti (kao što je to dozvoljeno za zaduživanje kroz predpristupne fondove, s obzirom da je, kad su u sufinanciranje uključeni vlasnici nekretnina, općina ili grad samo koordinator prikupljanja financijskih sredstava od građana. Također, država bi morala naći sredstva za podršku jedinicama lokalne samouprave u financiranju katastarskih izmjera, jer se svaka, tako, uložena kuna u kratkom vremenu utrostručuje. Ulaganjem 200-300 milijuna kuna godišnje iz državnog proračuna (uz 300-400 milijuna kuna lokalne samouprave, odnosno vlasnika/posjednika nekretnina, putem kreditiranja HBOR-a, zasigurno bi se kroz 8-10 godina riješile zemljišne evidencije za 20-30% najzanimljivijeg područja RH gospodarskog, prometnog, turističkog, poljoprivrednog ili drugog značaja.
U Hrvatskoj ima oko 14 milijuna parcela, samo 10-20 kuna godišnje po parceli donijelo bi dovoljne prihode u državni proračun za provođenje predloženog programa.

Problem

Problem predstavlja postupak osnivanja (obnove) zemljišne knjige u postupku katastarske izmjere. Zbog neorganiziranosti pravosuđa, zastarjelih propisa, pretjeranog administriranja, pa i opstrukcije, postupak (koji se provodi nakon završetka tehničkog dijela izmjere) često traje 4 i više godina. Zbog toga su mnoge izmjere „zapele“ na administraciji, tako da je od oko 550 milijuna kuna, koliko je u posljednjih 20 godina investirano u katastarske izmjere, oko 300 milijuna upitno zbog nedovršavanja postupka izlaganja na javni uvid i osnivanja zemljišne knjige. Postupak katastarske izmjere s osnivanjem zemljišne knjige bi se trebao standardizirati i propisati na način da ukupni proces od ugovaranja do puštanja u službenu uporabu ne traje duže od 3-4 godine (ovisno o veličini zahvata). Smatramo da je to realno izvedivo uz minimalne intervencije u zakonsku regulativu.
Ukupna vrijednost ugovorenih radova na katastarskim izmjerama u proteklih 20 godina iznosi tek 1 lipu po kvadratnom metru teritorija RH. S takvim tempom investiranja izmjera cijele RH neće biti dovršena još stotinama godina. Ukupna sredstva izdvojena iz državnog proračuna za te potrebe iznosile su tek oko 300 milijuna kuna (prosječno 15 milijuna kuna godišnje). Usporedi li se taj iznos s vrijednostima koje država izdvaja za razne poticaje, cijenom kilometra autoceste ili bilo kojom referentnom veličinom, postavlja se pitanje: da li Republika Hrvatska želi riješiti problem zemljišnih evidencija? Postoje mišljenja da to nije u interesu određenih lobija, mešetara i lovaca u mutnom, te da je na djelu tiha opstrukcija.

Rješenje - Nacionalni program

Posao katastarske izmjere je složeni posao, koji zahtjeva pun angažman svih uključenih strana: Državne geodetske uprave, Ministarstva pravosuđa i nadležnih sudova, Državnog odvjetništva, lokalne i regionalne samouprave, javnih poduzeća i upravitelja državnom imovinom i infrastrukturnim objektima, ovlaštenih geodetskih izvođača i imatelja prava na nekretninama. Nedovoljan angažman samo jedne od uključenih strana dovodi do značajnog usporenja cijelog procesa.

Stoga, naša Udruga predlaže izradu Nacionalnog programa sređivanja zemljišnih evidencija koji bi sadržavao:

  • specificiranje svih poslova, obaveza svih uključenih strana, nadzora i kontrole izvršenja radova,
  • prilagodbu zakonskih i podzakonskih akata sa ciljem pojednostavljenja i ubrzanja postupaka,
  • određivanje prioritetnih područja rješavanja zemljišnih evidencija kroz postupke katastarskih izmjera, komasacije, homogenizacije i druge geodetske i upravno-pravne metode i postupke,

• Konsolidacija poljoprivrednog zemljišta

Stanje

Za razliku od urbane komasacije, koja je u Zakonu o prostornom planiranju i građenju našla svoje zakonske okvire, agrarna ili poljoprivredna komasacija nema nove zakonske okvire, već počiva na starom Zakonu o komasaciji (N.N. 10/79, 21/84 i 5/87). Potrebu za novim Zakonom ili izmjenom i dopunom postojećeg, zapazila je i Vlada RH još 1999. godine kada je donesena odluka kako slijedi:
„S obzirom da je postojeći Zakon o komasaciji ("Narodne novine", br. 10/79, 21/84 i 5/87) u velikoj mjeri sadržajno i terminološki zastario, tako da se na temelju njega ne mogu osnovati prvostupanjska komasacijska tijela i da je njime propisani postupak vrlo složen i neučinkovit, nužno je potrebno žurno donijeti novi komasacijski zakon kojim bi se na racionalan i učinkovit način uredio komasacijski postupak i koji bi bio u skladu s Ustavom Republike Hrvatske.
Stoga se zadužuje Ministarstvo pravosuđa da do 30. lipnja 2000. godine izradi i Vladi Republike Hrvatske podnese nacrt novoga komasacijskoga zakona ili barem predloži nužne izmjene i dopune postojećeg Zakona o komasaciji …“
Do dana današnjeg, niti novi zakon niti nužne izmjene i dopune nisu doneseni. Tijekom 2010. godine bilo je određenih najava, pa i inicijativa (formirano je i povjerenstvo za izradu Zakona o komasaciji), međutim, rezultati su izostali.
Također, u razdoblju 2006.-2009., provođeni su pilot-projekti okrupnjavanja poljoprivrednog zemljišta kroz dobrovoljnu razmjenu, dijelom financirani kroz inozemne donacije. I u tom slučaju su rezultati izostali, a novac je potrošen. Tako je, na primjer, pilot projekt na području Vidovca, gdje je na površini od 745 ha i na ukupno oko 2800 parcela, izvršeno 26 kupo-prodaja, 18 zamjena i 2 spajanja čestica. Na taj pilot-projekt utrošeno je oko 1,5 milijuna kuna, za koji iznos se mogla izvršiti katastarska izmjera (oko 2.000 kn po ha). Time bi se barem riješilo katastarsko i zemljišno-knjižno stanje. Uz dodatno ulaganje, mogla se izvršiti komasacija zemljišta, čime bi se poljoprivredno zemljište okrupnilo, te osigurao prostor za putnu i hidro-melioracijsku mrežu.

Iskustva

Kao što je poznato, prosječno poljoprivredno gospodarsko u Hrvatskoj obuhvaća oko 5,5 ha na prosječno 17 parcela, dok je u Njemačkoj, Francuskoj ili Švedskoj prosjek osam do devet puta veći (u Austriji četiri). U Sloveniji prosječno poljoprivredno gospodarstvo obuhvaća oko 6,3 ha, ali se već nekoliko godina kontinuirano izvode komasacije pri svakoj većoj intervenciji u prostoru (gradnja infrastrukture i sl.). Time komasacija nije samo u funkciji okrupnjavanja zemljišta već i u funkciji uređenja prostora, prometa, ekologije i održivog razvoja sela. Takav pristup izražen je u Münchenskoj izjavi o komasaciji kao sredstvu razvitka ruralnog prostora u državama srednje i istočne Europe (CEE) i Zajednici nezavisnih država (CIS) sa simpozija u Münchenu 2002. godine, na kojem su bili i predstavnici Slovenije, ali i Hrvatske.
Citat Münchenske izjave: „U državama zapadne Europe komasacija je provjereno sredstvo razvitka poljoprivrede i ruralnog prostora. Nova politika razvitka ruralnog prostora (Agenda 2000) u Europskoj Uniji priznaje komasaciju (novo parceliranje), zajedno s obnovom sela, ključnim dijelom izvođenja projekata kao što su SAPARD, LEADER+. U tim državama postoje potrebne institucije i zakonodavstvo za provedbu komasacije.“
Očito je da su Slovenci zaključke simpozija prihvatili i primjenjuju ih u uređenju prostora i razvoju sela, dok u Hrvatskoj nisu prepoznati. Izgrađene su mnoge ceste i autoceste, iza kojih su ostale „rascijepane“ poljoprivredne površine i parcele. Da li ćemo isto učiniti danas-sutra s novim cestama, željezničkim prugama ili kanalom Dunav-Sava, Sava-Sava kod Zagreba?
Poljoprivredna proizvodnja na tako rascjepkanim površinama je skupa i neekonomična. S takvom proizvodnjom, naši poljoprivrednici nemaju šanse „preživjeti“ kad Hrvatska uđe u EU, te se može očekivati situacija kao u Rumunjskoj, gdje je većinu poljoprivrednog zemljišta za male novce otkupio inozemni kapital. Provođenjem komasacija, poljoprivredna zemljišta se okrupnjuju; omogućuje se bolji pristup parcelama i navodnjavanje površina kroz izgradnju putne mreže i hidro-melioracijskih objekata i uređaja, te se ekonomizira poljoprivredna proizvodnja; sređuju se vlasnički i drugi stvarno-pravni odnosi; pojednostavljuje se kupoprodaja zemljišta; rješava se problem staračkih domaćinstva i tako dalje.
Ne treba smetnuti s uma, da je komasacija poljoprivrednog zemljišta složena geodetsko-agrotehnička operacija, a u Hrvatskoj su posljednje komasacije izvođene prije 20-tak godina. Sve je manje kadrova s iskustvom u radu na komasacijama, a za nekoliko godina takvih, iskusnih, ljudi više neće niti biti.

Rješenje – komasacija

Slijedom svega navedenog, naša Udruga predlaže da se, žurno, pokrenu aktivnosti na izradi novog Zakona o komasaciji, te Nacionalnog programa konsolidacije poljoprivrednog zemljišta kroz postupke komasacije za razdoblje slijedećih 5 ili 10 godina.
Potrebno je zakonski omogućiti sufinanciranje dijela troškova komasacija putem individualnih posjednika, a preko jedinica lokalne samouprave, što se model koji se uspješno koristi u financiranju katastarskih izmjera. Sredstva za lokalnu samoupravu za sufinanciranje katastarskih izmjera osigurala je Hrvatska banka za obnovu i razvoj u svojim programima kreditiranja infrastrukture, a zasigurno bi se u te programe moglo uključiti i financiranje komasacija. Za navedene potrebe država bi trebala koristiti sredstva s osnove zakupa državnog poljoprivrednog zemljišta, a pozitivni efekti i povrat ulaganja zasigurno bi bili ostvareni u kratkom vremenskom periodu.

• Državna imovina

Pravilno i ekonomično upravljanje i raspolaganje državnom imovinom, jedno je od osnovnih zadaća izvršne vlasti. Državna imovina jedan je od važnih izvora prihoda državnog proračuna s kojom se mora postupati po principima dobrog gospodara. Da bi se to moglo izvršiti, potrebno, je prije svega, znati što i gdje država posjeduje te kakva su prava i obveze na toj imovini. Pod državnom imovinom smatraju se sve nekretnine koje su u vlasništvu ili suvlasništvu države ili državnih poduzeća, odnosno nekretnine na kojima država ima određena vlasnička ili druga prava, kao što su vode, šume, poljoprivredno zemljište, pomorsko dobro, javne prometnice, pojedinačni objekti i druge nekretnine.
O pojedinim nekretninama brigu vode određene državne ustanove, agencije i poduzeća koje dijelom i provode sređivanje (zemljišnih) evidencija, a dijelom se sređuju kroz sređivanje zemljišnih evidencija – katastarsku izmjeru. Međutim, nužno je i na tom području intenzivirati aktivnosti, jer nesređeno stanje evidencije državne imovine donosi znatne financijske gubitke, a omogućuje zlouporabu, otuđenje, nenamjensko korištenje i druge nelegalne radnje.

• Katastar zgrada

Nedavno je ministar Vrdoljak rekao da je Hrvatska neuređena zemlja, te da ministarstvo nema podatak o broju nezakonito izgrađenih građevina (150 ili 300 tisuća). Iskustvo na više projekata evidentiranja građevina za potrebe lokalne samouprave pokazuje da jedinice lokalne samouprave nemaju evidentirano 20 do čak 50% izgrađenih objekata na svom području. Na te objekte ne ubiru komunalnu naknadu, te godišnje gube ogromna financijska sredstva. S druge strane „službeni“ podaci na osnovi kojih se naknade i ubiru nemaju ishodište u tehničkoj izmjeri od strane stručne osobe (geodeta), već su prikupljeni od strane nestručnjaka „popisivača“, kao dobrovoljni iskazi vlasnika nekretnine. Time se i građani koji su prijavili svoj objekt u točnim dimenzijama, stavljaju u nepravednu poziciju prema onima koji objekt nisu prijavili ili nisu prijavili točnu površinu objekta.
Stav je Udruge da država mora propisati zakonsku obvezu jedinicama lokalne samouprave za izradu katastra zgrada (prema specifikacijama koje će izraditi Državna geodetska uprava). Slično je učinjeno s planovima prostornog uređenja, koje su u zadanom roku, kao zakonsku obvezu, izradile sve jedinice lokalne samouprave. Podatke će kroz postupke geodetske izmjere, a temeljem ugovora s jedinicama lokalne samouprave, sakupiti pravne i fizičke osobe ovlaštene za obavljanje poslova državne izmjere. Financiranje će se provesti kroz kreditiranje od strane HBOR-a, a jedinice lokalne samouprave će sredstva iz kredita otplaćivati kroz povećanu naplatu naknada. Konačno financijsko opterećenje pada na vlasnike objekata koji nisu registrirani i kojima se sada ne naplaćuje komunalna naknada.
Podaci katastra zgrada za jedinice lokalne samouprave mora ovjeravati Državna geodetska uprava, koja objedinjuje podatke u nacionalnu bazu zgrada - Katastar zgrada za cijelu Republiku Hrvatsku.
Dodavanjem novih atributa u bazu, npr. podaci o fasadama i izolacijama, krovovima, instalacijama i priključcima i slično, daje mogućnost mnogobrojnih analiza i strateškog odlučivanja na državnoj razini (npr. koliko krovova sa salonitnim (azbestnim) pločama ima u RH, koliko je tvrtki ovlašteno za uklanjanje takvih krovova, koliko je u okolici bolnica, vrtića i škola, kolika sredstva i na koji način će provesti uklanjanje takvih krovova i izgradnja novih od ne štetnih materijala i dr. Dodavanjem novih podataka svakako bi se mogle odrediti mjere za povećanje energetske učinkovitosti.